當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)電子政務(wù)服務(wù)外包模式的研究基本上停留于IT服務(wù)外包層面②，缺乏基于電子政務(wù)的分析框架，模式研究跟政府管理存在脫節(jié)的現(xiàn)象。全國(guó)各地政府部門(mén)近年來(lái)在電子政務(wù)服務(wù)外包方面大膽創(chuàng)新，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，亟需理論上加以闡述。
電子政務(wù)服務(wù)外包，指政府部門(mén)將其信息化規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)理、運(yùn)維和信息資源管理、業(yè)務(wù)管理等工作中過(guò)去自建或者自管的內(nèi)容通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制或授權(quán)委托交給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，主要包括技術(shù)咨詢(xún)、系統(tǒng)建設(shè)及運(yùn)維、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)采集加工、設(shè)備托管、數(shù)據(jù)備份、業(yè)務(wù)執(zhí)行、項(xiàng)目籌資等內(nèi)容。本文在外包服務(wù)分析框架的指導(dǎo)下，結(jié)合政府部門(mén)的外包實(shí)踐介紹電子政務(wù)服務(wù)中存在的流程式外包、混合式外包、創(chuàng)新式外包，并對(duì)這三種模式進(jìn)行了比較分析。
一、外包分析框架
分析電子政務(wù)服務(wù)外包之前，需要區(qū)分自建自管、政府采購(gòu)和外包。自建自管就是政府自行投資、自行建設(shè)和自我管理電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施一種傳統(tǒng)服務(wù)模式，系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)屬于建設(shè)單位——政府部門(mén)門(mén)。政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為；政府采購(gòu)可以采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)和其他方式。外包只是通過(guò)政府采購(gòu)或者其他方式將業(yè)務(wù)系統(tǒng)的籌資、建設(shè)、管理和信息資源管理、業(yè)務(wù)管理的某些環(huán)節(jié)交由社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)在政府部門(mén)和社會(huì)機(jī)構(gòu)之間可能發(fā)生轉(zhuǎn)移。自建自管也不完全是由政府部門(mén)或其下屬單位親自建設(shè)和管理，也可以通過(guò)政府采購(gòu)的方式委托給社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)和管理，但是政府部門(mén)仍然承擔(dān)建設(shè)和管理的最終責(zé)任。政府采購(gòu)只是自建自管和外包的商業(yè)方式之一。
基于電子政務(wù)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，電子政務(wù)服務(wù)外包分析框架可以采用下列方式。
表1電子政務(wù)服務(wù)外包分析框架
電子政務(wù)發(fā)展階段 平臺(tái)建設(shè) 業(yè)務(wù)上網(wǎng) 協(xié)同服務(wù) 智能決策 其他
當(dāng)?shù)赝獍袌?chǎng) 不成熟 基本成熟 成熟 其他
外包參與部門(mén) 信息化主管部門(mén) 業(yè)務(wù)主管部門(mén) 下屬事業(yè)單位 政府關(guān)聯(lián)企業(yè) 社會(huì)機(jī)構(gòu)
外包起因 規(guī)避不正之風(fēng) 部門(mén)人手不足 建設(shè)資金壓力大 轉(zhuǎn)移技術(shù)風(fēng)險(xiǎn) 建設(shè)工期緊等
外包就緒條件 系統(tǒng)和業(yè)務(wù)需求 外包管理能力（技術(shù)和項(xiàng)目） 外包邊界和責(zé)任 承包機(jī)構(gòu)合作關(guān)系 其他
外包依據(jù) 技術(shù)難度 業(yè)務(wù)敏感性 產(chǎn)權(quán)清晰 投資規(guī)模 業(yè)務(wù)成熟
外包內(nèi)容 平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)維 系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)維 業(yè)務(wù)需求技術(shù)方案 基礎(chǔ)設(shè)施租用 項(xiàng)目監(jiān)理等
外包方式 委托建設(shè) 合作建設(shè) 租賃使用 其他
外包風(fēng)險(xiǎn) 服務(wù)責(zé)任界定 人員異動(dòng)管理 知識(shí)產(chǎn)權(quán) 業(yè)務(wù)持續(xù)可控 技術(shù)壁壘
電子政務(wù)服務(wù)外包分析框架主要包括電子政務(wù)發(fā)展階段、當(dāng)?shù)赝獍袌?chǎng)、外包參與部門(mén)、外包起因、外包就緒條件、外包依據(jù)、外包內(nèi)容、外包方式、外包風(fēng)險(xiǎn)等九項(xiàng)分析內(nèi)容，每項(xiàng)分析內(nèi)容都有具體的判斷指標(biāo)。各項(xiàng)分析內(nèi)容在分析框架中的地位、它們之間的邏輯關(guān)系及各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)的具體含義采用文字的方式解釋如下。
電子政務(wù)發(fā)展階段是判斷外包各項(xiàng)分析指標(biāo)的起點(diǎn)。電子政務(wù)發(fā)展可以歸納為起步、擴(kuò)展、成熟、創(chuàng)新四個(gè)大階段，根據(jù)每個(gè)階段的建設(shè)重點(diǎn)又可以分為平臺(tái)建設(shè)、業(yè)務(wù)上網(wǎng)、協(xié)同服務(wù)、智能決策等階段。本部門(mén)電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所處的發(fā)展階段不同，外包的內(nèi)容和模式選擇也就各異。
當(dāng)?shù)赝獍袌?chǎng)的成熟程度是選擇外包模式的基本條件。無(wú)論哪種形式的外包，最終還是要靠外包企業(yè)來(lái)具體承擔(dān)，靠當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)主管部門(mén)來(lái)監(jiān)管。目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的企業(yè)外包資質(zhì)供政府部門(mén)選擇評(píng)價(jià)。選用外包，需要了解是否可以獲得合格的本地化外包服務(wù)企業(yè)，判斷外包市場(chǎng)的成熟度。
外包參與部門(mén)決定了外包管理的工作分工。信息化主管部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、政府下屬事業(yè)單位和政府關(guān)聯(lián)企業(yè)都會(huì)參與到外包過(guò)程中來(lái)，而且，它們之間的關(guān)系也影響著外包模式的選擇。信息化主管部門(mén)可以委托社會(huì)機(jī)構(gòu)代為建設(shè)和管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施。業(yè)務(wù)主管部門(mén)可以不自己建設(shè)業(yè)務(wù)平臺(tái)，而直接使用社會(huì)機(jī)構(gòu)提供的平臺(tái)。政府下屬事業(yè)單位和關(guān)聯(lián)企業(yè)可以直接承擔(dān)外包工作，或者代表政府部門(mén)管理外包
外包起因直接影響著外包模式的選擇。當(dāng)前，政府部門(mén)面臨著信息技術(shù)人才匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后和資金壓力大等制約因素。各級(jí)政府部門(mén)開(kāi)始由自建自管轉(zhuǎn)向服務(wù)外包，尋求解決之道。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府部門(mén)的外包起因主要有五個(gè)方面：本部門(mén)信息化人才儲(chǔ)備不足和工作精力有限、規(guī)避來(lái)自各種渠道的不正之風(fēng)、建設(shè)資金整體上壓力大、面臨較大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)工期緊迫等。
外包就緒條件是推行外包的理性依據(jù)。外包失敗，多數(shù)原因在于外包就緒沒(méi)有進(jìn)入狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)和業(yè)務(wù)需求是否明確、部門(mén)的外包管理能力（包括技術(shù)管理和項(xiàng)目管理）是否具備、外包邊界和責(zé)任是否清晰、外包主管部門(mén)和承包機(jī)構(gòu)可否建立起良好的合作關(guān)系可以作為判斷外包就緒的主要標(biāo)準(zhǔn)。
外包依據(jù)是選擇外包內(nèi)容的判斷標(biāo)準(zhǔn)。外包就緒條件具備之后，并不意味著必須對(duì)外開(kāi)展外包，還需要判斷是否有必要外包。外包的判斷依據(jù)主要有技術(shù)難度、業(yè)務(wù)敏感性、產(chǎn)權(quán)清晰、投資規(guī)模、業(yè)務(wù)成熟等。技術(shù)難度小，政府部門(mén)可以不借用外部力量，利用下屬事業(yè)單位自行解決。業(yè)務(wù)比較敏感，政府部門(mén)最好自建自管?；A(chǔ)設(shè)施或業(yè)務(wù)系統(tǒng)建成后的產(chǎn)權(quán)能夠做到清晰明確，才可以考慮外包。投資規(guī)模大，籌資難度也就大，政府部門(mén)不僅可以考慮外包，而且通過(guò)外包模式創(chuàng)新來(lái)借用社會(huì)資金。業(yè)務(wù)相對(duì)穩(wěn)定，外包需求變更少。
外包內(nèi)容受制于發(fā)展階段、外包市場(chǎng)成熟度、外包就緒條件和外包依據(jù)等要素。從技術(shù)角度來(lái)講，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)站等可作為外包的重點(diǎn)；從業(yè)務(wù)角度來(lái)看，內(nèi)部管理、決策支持、非生產(chǎn)性作業(yè)等可作為外包的重點(diǎn)。不同發(fā)展階段，外包內(nèi)容有所區(qū)別。信息化建設(shè)初期，外包主要集中于平臺(tái)建設(shè)、終端維護(hù)和單個(gè)部門(mén)業(yè)務(wù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，進(jìn)入發(fā)展階段以后，外包主要集中于統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、共用系統(tǒng)開(kāi)發(fā)等。外包內(nèi)容可以概括為平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)維、系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)維、業(yè)務(wù)需求分析和方案設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施租用、項(xiàng)目監(jiān)理等。
外包方式主要由外包起因、外包參與部門(mén)來(lái)決定。政府部門(mén)選擇外包的動(dòng)機(jī)和參與到外包過(guò)程中的各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系大體上決定了外包的具體方式。外包方式目前主要有委托建設(shè)、合作建設(shè)、租賃使用這三種。委托建設(shè)就是政府部門(mén)或下屬事業(yè)單位將自建自管內(nèi)容通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或者授權(quán)方式委托給其他機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)和管理。合作建設(shè)就是政府部門(mén)和下屬事業(yè)單位或者關(guān)聯(lián)企業(yè)共同建設(shè)。租賃使用則是政府部門(mén)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)等商業(yè)方式使用社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理的系統(tǒng)或者平臺(tái)。
外包不是包治百病的良藥，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。外包風(fēng)險(xiǎn)管理能否取得成功，取決于服務(wù)責(zé)任界定、人員異動(dòng)管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、業(yè)務(wù)持續(xù)可控、技術(shù)壁壘等。服務(wù)責(zé)任需要做到可控可量化可評(píng)價(jià)。承擔(dān)外包工作的重要工作人員的變動(dòng)會(huì)影響到工作進(jìn)度和工作質(zhì)量。軟件開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的需求分析和系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案、信息資源等屬于政府部門(mén)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但是，外包公司很容易未經(jīng)授權(quán)加以開(kāi)發(fā)利用或者直接應(yīng)用到其它商業(yè)項(xiàng)目中。在軟件開(kāi)發(fā)過(guò)程中，信息化所支撐的業(yè)務(wù)依賴(lài)軟件系統(tǒng)，業(yè)務(wù)運(yùn)作和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)容易暴露于外包機(jī)構(gòu)，政府部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)的主控權(quán)就會(huì)打折扣。此外，技術(shù)難度較大的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的核心技術(shù)，容易為外包公司所控制，政府部門(mén)掌握起來(lái)比較困難。
二、三種外包模式
基于外包服務(wù)的分析框架，我國(guó)電子政務(wù)服務(wù)外包大致可以分為流程式外包、混合式外包和創(chuàng)新式外包三種模式。這種模式分類(lèi)方法來(lái)自于作者的2007年國(guó)家信息中心《電子政務(wù)服務(wù)外包的模型與制度框架研究》子課題研究成果，詳見(jiàn)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社《電子政務(wù)藍(lán)皮書(shū):中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展報(bào)告No.5》，2008年。
流程式外包是指?jìng)鹘y(tǒng)上由政府部門(mén)或下屬事業(yè)單位自建自管的電子政務(wù)服務(wù)的某些環(huán)節(jié)或者所有流程交由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)處理，政府部門(mén)負(fù)責(zé)外包合同的監(jiān)管并承擔(dān)電子政務(wù)建設(shè)和管理的最終責(zé)任。流程式外包這種方式在政府部門(mén)中相當(dāng)普遍?；旌鲜酵獍侵鸽娮诱?wù)服務(wù)由政府部門(mén)的下屬事業(yè)單位或者關(guān)聯(lián)企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，提供給主管單位或者其他相關(guān)政府部門(mén)使用，承擔(dān)外包任務(wù)的下屬事業(yè)單位或者關(guān)聯(lián)企業(yè)可以將電子政務(wù)服務(wù)的某些環(huán)節(jié)外包給社會(huì)其他機(jī)構(gòu)，但仍然代表上級(jí)政府部門(mén)承擔(dān)電子政務(wù)建設(shè)和管理的最終責(zé)任?；旌鲜酵獍饕嬖谟谝恍┬畔⒒C合實(shí)力較強(qiáng)或市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制相對(duì)靈活的政府部門(mén)中。
創(chuàng)新式外包，是指電子政務(wù)規(guī)劃、投資、建設(shè)、管理、運(yùn)維等主要環(huán)節(jié)由單個(gè)或者多個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)，政府部門(mén)提出建設(shè)需求并付費(fèi)使用電子政務(wù)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，政府部門(mén)無(wú)需承擔(dān)電子政務(wù)建設(shè)和管理的責(zé)任。創(chuàng)新式外包是政府部門(mén)電子政務(wù)服務(wù)近幾年才出現(xiàn)的新鮮事物。對(duì)于流程式外包、混合式外包和創(chuàng)新式外包這三類(lèi)外包模式，將沿用外包服務(wù)的分析框架，結(jié)合商務(wù)部、國(guó)家信息中心、國(guó)家質(zhì)檢總局、北京市東城區(qū)和其他相關(guān)政府部門(mén)的案例具體說(shuō)明，并適當(dāng)加以展開(kāi)〖ZW(DY〗受各種條件限制，分析結(jié)果沒(méi)有得到案例單位的主管部門(mén)確認(rèn)。(部分分析結(jié)論來(lái)自課題調(diào)研過(guò)程中與案例單位信息化主管同志的訪談?dòng)涗?。
（一）流程式外包
流程式外包，在政府部門(mén)開(kāi)展信息化建設(shè)和推行電子政務(wù)服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)用得非常普遍。政府部門(mén)將電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源等通過(guò)合同或者直接授權(quán)的方式外包給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)或者維護(hù)，同時(shí)自身還負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)、外包合同監(jiān)管和電子政務(wù)服務(wù)應(yīng)用等。
商務(wù)部的公共商務(wù)信息服務(wù)屬于典型的流程式外包。在信息社會(huì)中開(kāi)展公共商務(wù)信息服務(wù)，需要建立市場(chǎng)信息搜集系統(tǒng)、信息儲(chǔ)存系統(tǒng)和預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，完成信息采集、整理、加工和發(fā)布，通過(guò)數(shù)據(jù)采集中心、數(shù)據(jù)合成中心和信息傳播中心為社會(huì)提供權(quán)威的商務(wù)信息服務(wù)，也為國(guó)家提供產(chǎn)業(yè)預(yù)測(cè)預(yù)警服務(wù)。公共商務(wù)信息服務(wù)主要依靠財(cái)政部預(yù)算批復(fù)的公共商務(wù)信息服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)開(kāi)展，資金管理遵循公共財(cái)政、統(tǒng)籌安排、政府采購(gòu)、合同管理、科學(xué)決策、追蹤問(wèn)效”的原則(參照2006年8月9日商務(wù)部、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《公共商務(wù)信息服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知) 。公共商務(wù)信息服務(wù)實(shí)行流程式外包的條件基本具備。業(yè)務(wù)司局根據(jù)各自的業(yè)務(wù)需求直接提出項(xiàng)目建議，業(yè)務(wù)邊界清晰，責(zé)任明確；為多個(gè)業(yè)務(wù)司局服務(wù)的項(xiàng)目或者相同類(lèi)型的項(xiàng)目，由信息化主管司局負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行；信息化主管司局具有較強(qiáng)的外包管理經(jīng)驗(yàn)，與信息企業(yè)有長(zhǎng)期、良好的合作關(guān)系；當(dāng)?shù)赝獍袌?chǎng)基本成熟。
商務(wù)部選擇流程式外包來(lái)開(kāi)展公共商務(wù)信息服務(wù)，主要理由有三：第一，既熟悉業(yè)務(wù)又熟悉信息技術(shù)的人員很少，電子政務(wù)自我建設(shè)自我管理面臨較大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；第二，采用政府采購(gòu)的方式公開(kāi)招標(biāo)，按照招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、項(xiàng)目驗(yàn)收、審計(jì)付款”的原則管理外包項(xiàng)目，可以減少人員擴(kuò)編、預(yù)算增概、項(xiàng)目說(shuō)情等壓力；第三，信息化建設(shè)人手不足，單純依靠業(yè)務(wù)司局、信息化主管部門(mén)和下屬事業(yè)單位，難以在短時(shí)間內(nèi)建成各類(lèi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提供穩(wěn)定可靠的信息服務(wù)，因此，必須轉(zhuǎn)向社會(huì)力量尋求電子政務(wù)外包。
公共商務(wù)信息服務(wù)實(shí)行流程式外包的項(xiàng)目多達(dá)四十余個(gè)，外包內(nèi)容涵蓋業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)發(fā)、信息資源管理、技術(shù)支持和系統(tǒng)運(yùn)維等電子政務(wù)建設(shè)與管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。商務(wù)部的流程式外包方式為委托建設(shè)這種形式。無(wú)論是部下屬事業(yè)單位、系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)還是社會(huì)企業(yè)來(lái)商務(wù)部申請(qǐng)承擔(dān)外包項(xiàng)目，都是采用招標(biāo)或擇優(yōu)委托的方式加以確定。商務(wù)部的外包合同一般是一年一簽。對(duì)于業(yè)務(wù)內(nèi)容只有個(gè)別單位才能承擔(dān)、項(xiàng)目金額低于80萬(wàn)元或者由原通過(guò)招標(biāo)選擇的項(xiàng)目承辦單位繼續(xù)承辦的項(xiàng)目，可以不經(jīng)過(guò)招標(biāo)，而直接采用擇優(yōu)委托的方式選定外包項(xiàng)目承辦單位(參見(jiàn)2003年10月9日商務(wù)部辦公廳關(guān)于印發(fā)《公共商務(wù)信息服務(wù)項(xiàng)目管理辦法（暫行）》的通知)。
公共商務(wù)信息服務(wù)流程式外包中也存在一些難題。主要有業(yè)務(wù)系統(tǒng)在建設(shè)和運(yùn)維過(guò)程中存在內(nèi)容安全、信息安全、系統(tǒng)安全、介質(zhì)安全和知識(shí)產(chǎn)權(quán)安全等可能失控的安全隱患等，未能針對(duì)外包項(xiàng)目的服務(wù)責(zé)任有效開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)，外包日志沒(méi)能體現(xiàn)工作比例和工資檔次以及社會(huì)保障費(fèi)用，可量化管理有待改進(jìn)。商務(wù)部的公共商務(wù)信息服務(wù)實(shí)行流程式外包，好處有三：第一，所建業(yè)務(wù)系統(tǒng)支持了業(yè)務(wù)司局電子政務(wù)的發(fā)展。第二，通過(guò)外包支持了商務(wù)部事業(yè)單位的改革與發(fā)展。商務(wù)部下屬電子商務(wù)中心、投資促進(jìn)事務(wù)局、國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院、國(guó)際商報(bào)等，都分別承辦了公共商務(wù)信息服務(wù)的相關(guān)項(xiàng)目和部分工作。第三，通過(guò)匯集社會(huì)上優(yōu)秀的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦公共商務(wù)信息服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)了公共商務(wù)信息服務(wù)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
（二）混合式外包
混合式外包，就是電子政務(wù)服務(wù)主要靠政府部門(mén)下屬事業(yè)單位或者關(guān)聯(lián)企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，政府部門(mén)負(fù)責(zé)管理和使用，承擔(dān)建設(shè)和管理任務(wù)的事業(yè)單位或者關(guān)聯(lián)企業(yè)可與其它企業(yè)合作，將部分工作任務(wù)通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)等方式分給企業(yè)來(lái)完成。
國(guó)家信息中心承擔(dān)的國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)（中央部分）屬于混合式外包。2003年，根據(jù)中辦發(fā)［2002］17號(hào)文件精神，作為建設(shè)統(tǒng)一的外網(wǎng)平臺(tái)的具體體現(xiàn)——國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)正式啟動(dòng)(參見(jiàn)2003～2004年國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)工程項(xiàng)目建設(shè)概況，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社《電子政務(wù)藍(lán)皮書(shū):中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展報(bào)告No.2》，2005年)。國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)的管理由國(guó)信辦會(huì)同國(guó)家發(fā)委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的批復(fù)，外網(wǎng)平臺(tái)由國(guó)家信息中心承擔(dān)建設(shè)，組織工程實(shí)施。
國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)屬于混合式外包模式。它是由政府部門(mén)下屬事業(yè)單位，即國(guó)家信息中心負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)，供中央政府部門(mén)直接使用。國(guó)家信息中心在建設(shè)和維護(hù)國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)的過(guò)程中，可以采用政府采購(gòu)的方式將其中的部分環(huán)節(jié)交由社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施（不作為本文討論重點(diǎn)）。國(guó)家信息中心代表上級(jí)政府部門(mén)承擔(dān)外包合同監(jiān)管的最終責(zé)任。
外網(wǎng)平臺(tái)采取混合式外包，由該平臺(tái)的業(yè)務(wù)特征和政府信息化機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀所決定。該平臺(tái)定位為統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)政務(wù)外網(wǎng)，必然涉及到中央部委和地方政府的多種非涉密業(yè)務(wù)，全部委托給社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)和運(yùn)維，業(yè)務(wù)安全可靠性難以得到有效保證。政府部門(mén)如果為了建設(shè)和管理外網(wǎng)平臺(tái)而增設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)，必然會(huì)受到人員編制和資金的限制。外網(wǎng)平臺(tái)采取混合式外包的條件基本具備。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)技術(shù)比較成熟，需求清晰，邊界明確，本地外包市場(chǎng)基本成熟，因此，依靠具有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的下屬事業(yè)單位——國(guó)家信息中心代表政府部門(mén)來(lái)建設(shè)和維護(hù)外網(wǎng)平臺(tái)，現(xiàn)實(shí)可行。外網(wǎng)平臺(tái)實(shí)行混合式外包的主要內(nèi)容有，依托國(guó)家電子政務(wù)通信傳輸網(wǎng)絡(luò)，連接國(guó)務(wù)院部分部委局署和部分省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)節(jié)點(diǎn)，建設(shè)安全可靠的、具備承載運(yùn)行有關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)能力的國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)，并負(fù)責(zé)政務(wù)外網(wǎng)中央網(wǎng)管中心的運(yùn)行維護(hù)。
外網(wǎng)平臺(tái)采用合作建設(shè)的形式實(shí)施混合式外包。國(guó)信辦和國(guó)家發(fā)委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外網(wǎng)平臺(tái)的管理工作。國(guó)家信息中心在上級(jí)政府部門(mén)的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)外網(wǎng)平臺(tái)，擇優(yōu)選定招標(biāo)代理、項(xiàng)目監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)、系統(tǒng)集成、平臺(tái)運(yùn)維的承擔(dān)單位。外網(wǎng)平臺(tái)在實(shí)行混合式外包過(guò)程中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和管理難度大，服務(wù)責(zé)任難以界定。外包工程施工過(guò)程中，涉及到各省市地方節(jié)點(diǎn)單位、監(jiān)理公司、承包公司及其地方分公司等，工作邊界復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。外網(wǎng)的運(yùn)行維護(hù)涉及到中央和地方政府部門(mén)，單靠國(guó)家信息中心難以理順管理體制和服務(wù)體系。
外網(wǎng)平臺(tái)實(shí)行混合式外包，好處有三：第一，可以充分發(fā)揮國(guó)家信息中心現(xiàn)有的組織與人力資源優(yōu)勢(shì)及其多年在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行維護(hù)中積累的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)一支穩(wěn)定、高效、自主的運(yùn)維隊(duì)伍；第二，中央政府部門(mén)無(wú)需重建政務(wù)專(zhuān)網(wǎng)和管理機(jī)房，就可實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)互聯(lián)；第三，政府部門(mén)不必投入巨大的人力和財(cái)力去組建一個(gè)龐大的內(nèi)部電子業(yè)務(wù)服務(wù)部門(mén)，從而專(zhuān)注于宏觀管理職能。
此外，混合式外包中，也可以由政府關(guān)聯(lián)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)電子政務(wù)系統(tǒng)或者網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。如，自2001年起，國(guó)家檢驗(yàn)檢疫電子申報(bào)服務(wù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)開(kāi)始由國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心和北京某公司聯(lián)合組建的關(guān)聯(lián)企業(yè)來(lái)具體承擔(dān)。國(guó)家質(zhì)檢總局和全國(guó)440多個(gè)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，直接利用該平臺(tái)接受全國(guó)幾十萬(wàn)家進(jìn)出口企業(yè)的網(wǎng)上報(bào)檢申請(qǐng)并進(jìn)行在線審批。該關(guān)聯(lián)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)和管理電子申報(bào)公共平臺(tái)。北京市平谷區(qū)信息中心作為區(qū)政府下屬事業(yè)單位，也是依靠其控股的八家系統(tǒng)集成、網(wǎng)絡(luò)傳輸、軟件開(kāi)發(fā)和信息服務(wù)公司，來(lái)負(fù)責(zé)平谷區(qū)的信息化建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施、管理和服務(wù)。
（三）創(chuàng)新式外包
近年來(lái)，我國(guó)電子政務(wù)外包服務(wù)已經(jīng)開(kāi)始引入BOO（Build-Own-Operation，即建設(shè)-擁有-運(yùn)行）模式，進(jìn)入創(chuàng)新式外包階段。BOO，是指企業(yè)對(duì)政府的電子政務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行籌資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，所建系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，不移交給政府；政府部門(mén)提出電子政務(wù)特定基礎(chǔ)設(shè)施或者業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用和運(yùn)營(yíng)需求，通過(guò)與企業(yè)簽訂服務(wù)協(xié)議明確應(yīng)用需求，授權(quán)企業(yè)進(jìn)行籌資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，每年向企業(yè)支付系統(tǒng)使用費(fèi)和設(shè)備維修費(fèi)購(gòu)買(mǎi)使用權(quán)。創(chuàng)新式外包與流程式外包、混合式外包的最大區(qū)別在于產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，政府不再是電子政務(wù)系統(tǒng)的擁有者，而只是使用者；社會(huì)機(jī)構(gòu)成為電子政務(wù)系統(tǒng)或平臺(tái)的所有者，可以向多個(gè)不同層級(jí)不同地域的政府提供租賃服務(wù)并收取使用費(fèi)和設(shè)備更新費(fèi)。
北京市信息化建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始引進(jìn)這種創(chuàng)新式外包模式。始建于2007年的北京市東城區(qū)圖像信息管理系統(tǒng)項(xiàng)目，全部采用BOO模式進(jìn)行運(yùn)作。截止2008年2月，該項(xiàng)目基本完成總體建設(shè)方案的要求，開(kāi)始進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)狀態(tài)(信息來(lái)源于北京數(shù)字東城網(wǎng)站（www.bjdch.gov.cn）的東城動(dòng)態(tài))。北京市采用BOO模式作為創(chuàng)新式外包的項(xiàng)目，還有承載著近600萬(wàn)人口醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的北京市醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)、連接1300多家市級(jí)行政單位的北京市統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、覆蓋市、區(qū)和街道三級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的北京市社區(qū)服務(wù)公共信息平臺(tái)等。
北京市政府部門(mén)在信息化建設(shè)項(xiàng)目引進(jìn)創(chuàng)新式外包的條件基本具備。北京地區(qū)的外包市場(chǎng)基本成熟，尤其是具備網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、通用電子政務(wù)系統(tǒng)等項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)眾多。政府部門(mén)從零開(kāi)始規(guī)劃、建設(shè)和管理這些項(xiàng)目，效率低，周期長(zhǎng)。這些項(xiàng)目直接交由社會(huì)機(jī)構(gòu)自我籌資建設(shè)和管理，政府部門(mén)只是負(fù)責(zé)租賃使用，方便可靠。此外，創(chuàng)新式外包邊界清晰，責(zé)任明確，對(duì)政府部門(mén)的外包管理能力要求低。
北京市選擇創(chuàng)新式外包來(lái)開(kāi)展電子政務(wù)服務(wù)，主要理由有三：第一，BOO模式年度支付額偏小，減緩了財(cái)政壓力，而且維護(hù)期當(dāng)年更換設(shè)備的發(fā)生額由企業(yè)承擔(dān)，政府財(cái)政可緩一年支出；第二，BOO模式中，政府部門(mén)可以不用籌措資金，不用逐個(gè)管理分包商，不用協(xié)調(diào)工程施工，不用組建運(yùn)維機(jī)構(gòu)，只需提出應(yīng)用和運(yùn)維需求，建立服務(wù)考核評(píng)價(jià)體系對(duì)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行管理；第三，保證了技術(shù)應(yīng)用的先進(jìn)性，降低了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。
北京市實(shí)行流程式外包的項(xiàng)目較多，外包范圍涵蓋網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、圖像信息平臺(tái)、公共服務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)維等。北京市的流程式外包采用租賃使用這種形式。企業(yè)和政府之間通過(guò)簽訂較大周期的服務(wù)合同來(lái)規(guī)范彼此的權(quán)利義務(wù)，企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)維系統(tǒng)，對(duì)系統(tǒng)整體建設(shè)、運(yùn)營(yíng)水平和應(yīng)用效果負(fù)責(zé)，政府分期支付工程建設(shè)費(fèi)、年度服務(wù)費(fèi)和保修期外設(shè)備的更換費(fèi)，擁有使用權(quán)。企業(yè)只有建立相對(duì)完備的約束和激勵(lì)機(jī)制，保障工程建設(shè)質(zhì)量、工期、造價(jià)和安全，保證運(yùn)營(yíng)期間的服務(wù)水平，才能從項(xiàng)目承建和維護(hù)中得到相應(yīng)的回報(bào)。采用流程式外包建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)也面臨一些風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)比政府直接投資建設(shè)，BOO模式中政府財(cái)政總支出相對(duì)增加。此外，BOO模式中，政府部門(mén)在約束企業(yè)管理和維護(hù)電子政務(wù)系統(tǒng)方面，存在有一定的管理風(fēng)險(xiǎn)。
北京市電子政務(wù)服務(wù)引入創(chuàng)新式外包，好處有三：第一，政府由直接管理建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向提需求和直接應(yīng)用，建設(shè)過(guò)程中技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給投資者；第二，在一定程度上減輕了政府的短期財(cái)政壓力；第三，利用企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，加快項(xiàng)目進(jìn)度，提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。
三、三種外包模式比較
參照外包服務(wù)的分析框架，流程式外包、混合式外包和創(chuàng)新式外包這三種模式可以對(duì)比如:表2 流程式外包、混合式外包和創(chuàng)新式外包的比較分。需要說(shuō)明的是，流程式外包、混合式外包和創(chuàng)新式外包這三類(lèi)外包模式的主要特征，盡管是從典型案例中總結(jié)出來(lái)，但是，還存在一定的局部性，有待改進(jìn)。
無(wú)論是哪一種模式的外包，都屬于信息化、市場(chǎng)化背景下電子政務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略范疇。通過(guò)外包重新配置社會(huì)和政府的技術(shù)、資金、人才等資源，可減輕傳統(tǒng)上自建自管所存在的技術(shù)壓力、擴(kuò)編壓力、責(zé)任壓力和財(cái)政壓力，將政府資源集中到最能體現(xiàn)提升公共服務(wù)和社會(huì)管理能力的工作方向上。但是，由于外包過(guò)程在正式合約之外暗藏著業(yè)務(wù)控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，因此，有可能導(dǎo)致信息化主管部門(mén)或者下屬相關(guān)事業(yè)單位空殼化和邊緣化，業(yè)務(wù)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)運(yùn)行受制于外包企業(yè)，從而政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理隱藏著潛在的危機(jī)。實(shí)施外包之后，未來(lái)的電子政務(wù)整體戰(zhàn)略如何定位，信息化主管部門(mén)和下屬事業(yè)單位發(fā)展格局如何延續(xù)，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理如何變革，都是下一步需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
