上世紀80年代末,公辦”律師身份改制轉換,律師以具有中立”地位的法律服務工作者的角色,參與到政府辦三產”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉型等涉政府經濟糾紛解決出謀劃策”上。隨著依法治國進程的持續(xù)深入推進,律師受聘基層政府法律顧問,依托其社情民意瞭望哨”、身份相對獨立的職業(yè)特性和精通各種類型法律實務的專業(yè)優(yōu)勢,逐步介入到政府決策、社會治理、依法行政的參謀、咨詢和實務運作,特別是律師參與法律風險評估、群眾信訪、化解復雜社會矛盾糾紛的作用日趨彰顯,政府法律顧問經過20多年發(fā)展,遇到了飛速發(fā)展的新機遇。
江蘇省從2009年年初就將建立政府法律顧問制度”作為一項重要工作從各個層面積極推進,到2011年全省市、縣兩級政府法律顧問團組建率均已達到100%。2013年,江蘇省司法廳又將政府法律顧問工作納入公共法律服務體系建設同步推進,不斷拓展政府法律顧問服務產品,大力提供律師專業(yè)服務能力,并由此推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)、村的法律顧問組織體系建設。
《法制日報》記者近日在蘇州、無錫、南通等地基層采訪了解到,為市縣鎮(zhèn)三級政府主官”配備專職法律顧問,為行政機關和執(zhí)法部門配備專職律師團隊建立穩(wěn)定的法律顧問制度,對促進地方又快又好發(fā)展,有效推動法治政府建設進程具有積極意義。
專業(yè)化”精英化”團隊化”的高水平法律服務,讓政府首長嘗到了法律風險前置的甜頭”,政府決策的不少神秘領域”也向律師逐步敞開了大門
2009年7月,肖翔、錢虹、沈同仙等10名具有不同法律服務領域專業(yè)優(yōu)勢的律師,從時任蘇州市市長閻立的手中接過聘書,擔任任期兩年的蘇州市政府法律顧問。蘇州市同時還出臺了《政府法律顧問工作規(guī)則》,在蘇州市司法局設立了市政府法律顧問工作領導小組辦公室,對政府法律顧問律師嘗試進行日常管理,并在江蘇率先建立了以市政府法律顧問費”為預算項目的財政預算經費保障機制。
參與地方立法起草調研,對市政府決策、行政措施乃至突發(fā)事件應急處置提供法律意見書,審查以市政府名義對外簽訂的民商事合同,承擔市長信箱處理和評估,參與信訪維穩(wěn)工作,涉政府訴訟處理等,一共有七八項具體事務。”肖翔律師掰著指頭給記者細數(shù)著,印象最深的是,老百姓投訴到市長信箱后,市長會批示到具體經辦部門,我們的職責就是以中立調查的方式,聯(lián)系當事人,詢問事項是由哪些部門處理的、怎么處理的、滿意不滿意、經辦部門態(tài)度怎么樣。每個律師一年起碼辦理三四十件。”
成為市政府法律顧問,對律師行業(yè)價值和地位一定有提升,對領導決策方式也有一個潛移默化的改變。”錢虹律師所在的律師事務所有24名律師,去年人均業(yè)務收費額突破百萬元,雖然一年僅能從市政府獲得兩萬元經費補貼,但該所還是確定了4名律師與錢虹搭成一個服務團隊,負責涉政府法律實務運作。
雖然我們有市政府法律顧問這個身份,但按照市里文件規(guī)定,我們都不得以這個身份對有關部門和當事人施加影響,一旦出現(xiàn)這種問題會被解聘。”錢虹說,當顧問的好處是,隨著專業(yè)法律服務質量越來越受到認可,特別是風險把控”的角色作用日益顯現(xiàn),很多新類型法律服務產品相繼浮現(xiàn),土地拆遷合法性審查問題、城鎮(zhèn)化推進等熱點領域的法律意見書、政府重大工程的法律風險控制以及公共采購服務、信息化建設、合約體系架構等建設領域熱點難點問題都會接觸到。正是這種專業(yè)化”精英化”團隊化”的高水平法律服務,讓政府首長嘗到了法律風險前置的甜頭”,政府決策的不少神秘領域”也向律師逐步敞開了大門。
律師專業(yè)顧問服務的內容還遠不止于此。據(jù)了解,同時與蘇州工業(yè)園區(qū)建設規(guī)劃局、招標辦簽約擔任法律顧問的錢虹,近年來還列席了國有金雞湖投資發(fā)展公司的每一次項目論證會,并為建設領域相繼開辦了二十多場法律培訓課程。
具有蘇州大學法學院教授身份的沈同仙,僅在處理國家出臺養(yǎng)老保險轉移接續(xù)辦法后引起企業(yè)員工退保信訪過程中,就為600多人開課宣講勞資權益保護,化解群眾因政策變化產生的各種疑惑。經濟轉型期間,勞資問題牽動著社會穩(wěn)定,我們絲毫不敢怠慢,肩負的責任確實很大。”沈同仙說。
律師為政府領導顧問法律事務,在大多數(shù)地方還停留在事后處理糾紛滅火”層面上,還沒有建立穩(wěn)定高效的外包服務機制
曾幾何時,律師提供免費法律咨詢成為體現(xiàn)職業(yè)精神、奉獻社會的一種形式。然而,這種方式是否具有可持續(xù)性?是否能一直保持著活力,讓服務對象享受到高質量服務呢?
《法制日報》記者了解到,與會計、評估、審計、專利商標代理服務,人力資源、房地產、金融保險證券等中介服務,以及商貿、科技、文化等領域中介服務類相比,律師服務有些不同之處——在政府法治領域長期存在著認識差”,一定程度上影響著政府決策法治化的廣度和深度。
政府購買法律服務需求的大小,和當前對律師服務價值認識不一的情況密切相關。”蘇州市司法局局長朱正分析認為,律師為政府領導顧問法律事務,在大多數(shù)地方還停留在事后處理糾紛滅火”層面上,還沒有建立穩(wěn)定高效的服務機制,如果在機制上缺乏突破,將制約政府通過購買方式獲得高質量的法律服務。
專業(yè)法律服務在政府決策過程中,逐步給領導帶來了法律平等的思想認識,有利于逐步摒棄領導權力壟斷的舊習,但在法律顧問本身的運作機制上,外包服務理念還沒有樹立起來。”南通市崇川區(qū)政府辦副主任、法制辦主任趙江認為。
無錫市司法局副局長劉益良則認為,政府法律顧問工作更加需要政府作為推動主體,一方面解決組織模式和機制不完善問題,另一方面解決服務對價模式的多個瓶頸”問題,對一些需要深入法律服務的領域,可以嘗試專項服務外包、服務招標方式,明確權責,提高服務專業(yè)化程度。
無錫市政府金融辦副調研員邱士安介紹說,在推動無錫企業(yè)上市過程中面臨許多問題,如政府怎么抓?怎么既避免大包大攬,又定位準確?政府設立10多億元的引導資金怎么來吸引全球著名投資基金進駐無錫?在解決這些問題時,大部分文件、章程的調研起草,融資、人才落戶等具體事務,都離不開宋政平律師帶領下的法律服務團隊的支持。
我們基于國外成熟模式的經驗,提出建立一個資本市場平臺的建議,得到了金融辦的采納,并成為專家組的成員之一。我們對照市政府常務會議紀要確定的產業(yè)引導精神,對每個項目進行法務把關,細致核規(guī),對其中哪些規(guī)定需要由市政府進一步解釋的,出具法律意見,這些措施確實彌補了過去政府法律事務精準度不足問題,也獲得了投資企業(yè)的高度認可。”宋政平律師介紹。
與無錫市軌道辦簽約法律顧問的范永明律師,帶領著律師事務所6人團隊,為無錫軌道交通建設服務了5年,1000多個招投標文件必須蓋上他的個人印章,軌道辦才會蓋上公章。記得最大一個合同有2000多頁,都是枯燥無味的文字,有哪一個問題之前沒有遇到,還要從頭學習研究,工作量和壓力太大了。”范永明引以為傲的是,至今該項目沒有因為腐敗而抓走一個人,也沒有發(fā)生任何糾紛。權力關進了制度的籠子里,我們的專業(yè)化法律運作機制首先就保護了一大批干部”。
律師團隊獨立把關為領導設置了一道防護線”,對行政和經濟工作中難以避免的隨意性”套上了緊箍咒”
記者采訪了解到,目前在江蘇各地,政府法律顧問形式出現(xiàn)了政府文件聘用、協(xié)議聘用、服務包干聘用等不同模式。在南通,2012年5月起所轄7個縣區(qū)全部以一對一”模式建立律師和縣區(qū)政府領導班子的掛鉤服務機制,其中,崇川區(qū)還建立了以政府法律顧問室為主架,區(qū)政府主要領導配備首席法律顧問、政府分管領導配備專業(yè)法律顧問、街辦和區(qū)直機關領導配備單項法律顧問為支撐的1+3”政府法律顧問新模式。
擔任崇川區(qū)兩任區(qū)長法律顧問的律師吳文彬說,僅在該區(qū)南大街改造項目中,就先后參加了5次會議,并在與蘇寧電器合作開發(fā)框架協(xié)議中逐條審查把關,先后三易其稿。
對接副區(qū)長楊春紅的律師宋暉介紹,從受邀式服務”到主動式服務”,副區(qū)長分管下的計生部門的每一個行政處罰、聽證、非訴執(zhí)行都要配上一個法律意見書。
擔任分管副區(qū)長法律顧問、又擔任區(qū)房屋征收辦法律顧問的李小飛律師則坦言,涉及利益群體問題,法律事務往往從房屋確權開始就需要介入,信息公開、評估報告審查、簽約,甚至訴訟、信訪,去年花去了一半精力,但自己無意間也成為了這個領域的專家,職業(yè)榮譽感比較強烈,就是收益”與付出”還不成比例。
通過建立政府法律顧問機制獲得法律智庫”法律外腦”的行政機關,無疑深刻認識到了其中最重要的價值。
無錫市惠山開發(fā)區(qū)管委會財政局長薛穎介紹,開發(fā)區(qū)兼具政府和企業(yè)兩種性質,遇到的問題十分復雜。該區(qū)剛成立之初,想建立獨立的法務部門,但又想不如服務外包”來得專業(yè)。從2002年起,該區(qū)與丁嘉宏律師簽約至今,所有涉及到的合同都由律師團隊獨立把關,實際上為領導設置了一道防護線”,對行政和經濟工作中難以避免的隨意性”套上了緊箍咒”。
購買法律服務,讓法律專家對重大事項把脈”,花的是小錢,解決的是大問題。法律顧問參與社會治理的熱情得到提升,為市政府決策參考開辟了一個新平臺
《法制日報》記者采訪了解到,隨著公共法律服務體系建設在江蘇全省深度推進,作為重要一環(huán)的政府法律顧問工作,在短短兩年時間里彌補了之前數(shù)十年發(fā)展的不足。
江蘇省司法廳一份《全省政府購買律師法律服務調研報告》顯示,2013年、2014年江蘇各地購買律師法律服務經費總額達2815.47萬元,其中1051.2萬元為政府法律顧問經費。從2014年情況看,全省13個省轄市、100個縣(市、區(qū))中,僅有3個省轄市、39個縣(市、區(qū))政府法律顧問工作沒有列入經費保障,無償服務”機制逐步變?yōu)樯贁?shù)。
深入分析數(shù)據(jù)還可以發(fā)現(xiàn),2014年蘇南地區(qū)5個省轄市經費額度占全省69%,顯示經濟發(fā)展水平與政府法律服務需求成對應狀態(tài)。此外,由于市場準入機制不健全、提供服務內容不明確、市場準入機制尚不健全等因素,客觀上還制約了政府財政部門的立項,目前全省僅有8個地區(qū)的10個項目是計劃針對服務內容提出服務資質和標準,通過政府招標的形式進行采購,其余均為項目單位指定購買特定服務機構提供法律服務。
調研報告還認為,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村的法律服務需求不清晰,針對性法律服務產品少,均在客觀上制約了基層政府購買律師法律服務積極性。
在政府法律顧問機制建設起步較早、措施較具體的蘇州市,為了解決顧而不問”的問題,蘇州市人民政府辦公室2014年2月下發(fā)了《政府法律顧問工作考核辦法》,明確每年7月底由司法局作為領導小組辦公室組織實施對履職、承擔義務、遵守紀律、參與公益等情況的具體考核計分,作為下一期顧問人選的依據(jù)。
讓法律專家對重大事項‘把脈’,花的是小錢,解決的是大問題。”蘇州市副市長張躍進介紹說,蘇州為此明確了司法局、政府法制辦對政府法律顧問工作的分工,即由市司法局具體研究這項制度如何完善推進,并對律師進行日常管理,由市政府法制辦負責交辦具體事務,并將法律意見組織反饋。法律顧問參與社會治理的熱情得到提升,僅撰寫的調研文章和建議已達20余篇,為市政府決策參考開辟了一個新平臺。
從免費服務到購買服務,體現(xiàn)了江蘇各級政府對律師業(yè)的認同和律師發(fā)揮出作用的認可。”江蘇省司法廳廳長柳玉祥說,江蘇省財政廳已將法律服務項目納入《江蘇省2014年度政府購買公共服務集中采購指導目錄》,江蘇將建立完善政府法律顧問的服務質量績效評價機制,并將政府購買服務向政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)延伸,使之在各級政府運用法治思維、法治方式深化改革、推動發(fā)展中發(fā)揮重要作用。
記者手記
從擔任滅火隊員”,到成為依法決策環(huán)節(jié)重要一員；從口頭服務、電話服務、無償服務,到通過服務外包形式提供高質量專業(yè)服務；從1989年司法部發(fā)布《關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》首次提出,到十八屆三中全會明確要求普遍建立法律顧問制度,政府法律顧問工作已經走過了25年。
我們需要充分認識到,專業(yè)、透明、高質量的法律服務,對政府行為中存在的腐敗瀆職和亂作為是一把利劍,與權力壟斷、大包大攬、暗箱操作等舊弊也格格不入,但對建立廉潔政府、法治政府則是福音,因為通過希望嚴格遵守法律這個游戲規(guī)則”辦事的人來說,專業(yè)法律服務發(fā)揮的避免走彎路、走錯路的作用不言而喻,只要我們的創(chuàng)新機制建立在更加公開、透明的軌道上運作,就會實現(xiàn)社會效果、法律效果的雙贏。當然,律師職業(yè)隊伍需要進一步加強專業(yè)素養(yǎng)、誠信意識,使之有能力承接法治社會建立過程中的各種挑戰(zhàn),律師擔任政府法律顧問這一中國特色的法律服務制度的重要方式,有望在依法治國大背景下破除觀念認識的藩籬,迸發(fā)出嶄新的活力。（記者丁國鋒）
