所有的政府購買公共服務(wù)最終都要通過合同來實(shí)現(xiàn)。合同訂立程序是否規(guī)范，直接決定著購買公共服務(wù)的質(zhì)量。
前提條件不可不知
任何國家在決定授予公共服務(wù)承包合同時(shí)，都應(yīng)該在充分認(rèn)識(shí)公共服務(wù)合同特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，認(rèn)真把握授予公共服務(wù)合同的前提條件。筆者認(rèn)為，這些前提條件包括授予合同的動(dòng)因、外包的可能后果、是否達(dá)成外包共識(shí)等事項(xiàng)。
具體說來，授予公共服務(wù)合同的動(dòng)因主要包括節(jié)約財(cái)政資金、回應(yīng)民眾需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)公平競爭等等。正如美國學(xué)者詹姆斯·M ·菲里斯所言：一個(gè)常年處于財(cái)政困境中的政府部門可以把政府購買公共服務(wù)作為最佳選擇，因?yàn)闈撛诘呢?cái)政資金節(jié)約是一個(gè)重要的激勵(lì)因素。此外，部分公共部門工作人員工作效率不高、服務(wù)不好也是一些國家進(jìn)行合同外包的重要原因。
一項(xiàng)公共服務(wù)是否適合外包必須充分考慮到可能的風(fēng)險(xiǎn)問題。這些問題通常包括政治性影響、法律性規(guī)范、行政職能重點(diǎn)以及服務(wù)質(zhì)量水平等等。這些因素決定了公共服務(wù)外包的底線，即明確哪些具體活動(dòng)適合納入承包合同的范圍。
公共服務(wù)的外包還必須達(dá)成共識(shí)。不管是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，具體實(shí)施部門達(dá)成共識(shí)和更高層領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可是必不可少的。研究公共政策制定及行政決策行為的專家們認(rèn)為，所有的行政決策都必須由高層推進(jìn)，才能順利實(shí)施。
為此，著名學(xué)者薩瓦斯總結(jié)了政府購買公共服務(wù)必須滿足的六個(gè)條件：其一，領(lǐng)導(dǎo)者掌握新理念，倡議行動(dòng)并提供激勵(lì)；其二，有效管理者樂于將這一倡議付諸行動(dòng)；其三，財(cái)政拮據(jù)或者其他原因迫使相關(guān)機(jī)構(gòu)重新審視其履行職能的方式；其四，合同承包有可能帶來資金節(jié)約和其他效益，同時(shí)不降低服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量；其五，合同承包具有政治可行性，即充分考慮公共雇員和受益人的影響力；其六，特定事件使得相關(guān)機(jī)構(gòu)無法維持現(xiàn)狀，于是變革不可避免。當(dāng)然，薩瓦斯是基于美國聯(lián)邦制下的各級(jí)政府而言的，許多條件并不一定與中國的單一制政治體制相適應(yīng)。
促進(jìn)競爭是永恒目標(biāo)
公共服務(wù)的合同訂立與工程、貨物的合同訂立一樣，促進(jìn)訂立合同過程中的充分有效競爭是一個(gè)永恒的目標(biāo)。但是，由于公共服務(wù)采購的特殊性，加之不同國家公共服務(wù)市場的發(fā)育狀況參差、非政府組織的成熟程度各異、政府購買公共服務(wù)的意識(shí)能力不同，在現(xiàn)實(shí)情況制約下，要達(dá)到絕對(duì)的公平、公正和公開競爭是不現(xiàn)實(shí)的。筆者了解到，即使是在美國、英國等發(fā)達(dá)國家，也同樣面臨著公共服務(wù)供應(yīng)商不足或不愿意參與競爭的問題。這其中既有潛在供應(yīng)商因不愿和政府部門打交道而不參加投標(biāo)的情況，也有為防政府部門拖沓而造成自己損失因此報(bào)價(jià)較高的情況。
從美國公共服務(wù)合同的競爭情況看，各州法律規(guī)定的公共服務(wù)外包方式不盡相同，可以說，促進(jìn)購買公共服務(wù)競爭絕不意味著所有的公共服務(wù)合同的訂立都必須采取公開招標(biāo)方式，但應(yīng)基于公共服務(wù)合同性質(zhì)、內(nèi)容等，再結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況去選擇不同的采購方式。筆者認(rèn)為，由于公共服務(wù)的復(fù)雜性和模糊性，邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判應(yīng)該成為合同訂立的最主要方式。不過，盡可能地采用各種方法吸引潛在供應(yīng)商參加競爭，是公共服務(wù)合同訂立過程中的重要任務(wù)。對(duì)于像中國這樣私人社會(huì)組織還不夠發(fā)達(dá)，還不能夠承接很多公共服務(wù)的情況，公共服務(wù)合同內(nèi)包應(yīng)該成為合同外包的補(bǔ)充。換句話說，對(duì)于這種合同內(nèi)包或稱管理者參與的競爭”，應(yīng)盡可能地保證其與私人企業(yè)在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行公開競爭。當(dāng)然，還可考慮對(duì)同一服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分階段或分內(nèi)容分解，可以由幾個(gè)私人機(jī)構(gòu)或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別承包。這樣，既可以保證充分競爭，又能起到相互監(jiān)督的作用。
規(guī)范合同訂立程序
薩瓦斯在研究美國等發(fā)達(dá)國家的購買公共服過程之后，分析得出公共服務(wù)合同簽約過程中共有十二個(gè)步驟，即：考慮實(shí)施合同外包，選擇擬外包的服務(wù)，進(jìn)行可行性研究，促進(jìn)競爭，了解投標(biāo)供應(yīng)商意向和資質(zhì)，規(guī)劃雇員過渡，準(zhǔn)備招標(biāo)合同細(xì)則，進(jìn)行攻關(guān)活動(dòng)，策劃管理者參與的競爭”，實(shí)施公平招標(biāo)，評(píng)估標(biāo)書和簽約，監(jiān)測、評(píng)估和促進(jìn)合同的履行。不難看出，為了保證公共服務(wù)合同公平公正地訂立，合理科學(xué)的程序是不可或缺的。除了以上薩瓦斯所列舉的基本步驟外，對(duì)于中國而言，還必須做到充分的采購信息公開。
我國正在構(gòu)建服務(wù)型政府，各行各業(yè)也正在加速搭建信息系統(tǒng)，在此背景下，筆者認(rèn)為，購買主體有針對(duì)性向潛在的供應(yīng)商推送信息已成為下一步改革的重點(diǎn)。
合同訂立前，確保潛在供應(yīng)商對(duì)于合同內(nèi)容清楚而全面地了解也是合同訂立的重要步驟。這就要求公共服務(wù)合同條款除必須具備一般合同的基本要求外，(即要包括合同當(dāng)事人、服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)費(fèi)用、雙方的權(quán)利義務(wù)、合同期限、違約責(zé)任)，還要在服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測、服務(wù)頻次、服務(wù)成本與效果等方面進(jìn)一步細(xì)化。
考慮到承接公共服務(wù)企業(yè)的特點(diǎn)，通俗的語言表達(dá)、準(zhǔn)確的任務(wù)描述也是非常重要的。
公共服務(wù)合同的詳細(xì)條款中還有一個(gè)較為敏感的問題，就是支付合同款項(xiàng)問題。這里包括付款方式、通貨膨脹、計(jì)價(jià)的方式等內(nèi)容。尤其是通貨膨脹問題，合同應(yīng)該予以充分考慮。在美國、英國等發(fā)達(dá)國家中，曾經(jīng)出現(xiàn)過公共服務(wù)承包商聯(lián)合商會(huì)、員工等一起向政府或者發(fā)包人提出提高價(jià)格或者降低質(zhì)量的情況，以解決承包商的員工工資上漲的壓力。這種情況在任何國家都有可能出現(xiàn)。因此，在合同條款中，應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定通貨膨脹情況下如何處理的問題。
