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行政兼理司法傳統(tǒng)的演變過程

司法權(quán)與行政權(quán)合一并最終附從于行政,在我國經(jīng)歷了漫長的演變過程。中國古代的權(quán)力分配從縱向來說,自上而下分為三個部分,處于權(quán)力頂峰的是君權(quán),其次是中央權(quán)力,再次是地方權(quán)力,構(gòu)成一座權(quán)力的金字塔。其中君權(quán)專屬于皇帝(或國王)一人,君權(quán)至上,君主是國家權(quán)力的化身,擁有至高無上、不可分割、不可剝奪的權(quán)力,君主集國家立法、司法、行政諸權(quán)于一身。在君權(quán)的設(shè)置上,行政與司法從來都是合一的,貫穿于中國奴隸社會到封建社會的始終。而為了保證君權(quán)的權(quán)威性和執(zhí)行力,地方權(quán)力也采取了行政司法合一的設(shè)置方式,地方司法權(quán)附從于地方行政權(quán),地方行政長官直接在其行政管理機(jī)構(gòu)和體制內(nèi)行使司法職權(quán)。這樣,地方長官同時兼任當(dāng)?shù)刈罡咚痉▽徟泄?司法斷案也成為其主要職責(zé)之一。在中國幾千年的社會發(fā)展中,這一地方行政司法合一的權(quán)力體制特點(diǎn)也從未改變過。而中央權(quán)力,則經(jīng)歷了行政權(quán)與司法權(quán)由分立抗衡到從屬合流的發(fā)展過程,其演變歷程是封建君主專制集權(quán)體制發(fā)展成熟的一個重要體現(xiàn)。
先秦時期既是古代司法制度的形成時期,也是司法權(quán)與行政權(quán)相對區(qū)別獨(dú)立的時期。夏朝時,夏王是國家的最高統(tǒng)治者,享有最高的司法權(quán),因而也是全國最高的司法官。據(jù)《尚書?甘誓》記載,夏王啟與有扈氏大戰(zhàn)于甘(今陜西戶縣西南),戰(zhàn)前,發(fā)布軍令:“用命,賞于祖;弗用命,戮于社。予則孥戮汝?！边@是記載夏王行使司法權(quán)的最早文獻(xiàn)。在中央,《禮記?明堂位》記載:“夏后氏官百”,夏朝的司法官稱作“士”,主要處理軍政和獄訟事務(wù), 其又稱作“理”,因而在中央,司法長官又稱為“大理”。這說明在夏朝的時候,中央機(jī)構(gòu)中,司法與行政是相對區(qū)別開來的,有專門的司法機(jī)構(gòu)和官員,且從事獄訟的人員具有相當(dāng)?shù)臄?shù)量。
商朝與夏朝一樣,商王是國家權(quán)力的化身,享有最高的行政權(quán)和司法權(quán)。商王一般對有重大影響的案件進(jìn)行最后裁決。在甲骨文中就有記載官吏奏請商王裁決案件的記錄“茲人刑否?”在中央,商王之下,最高司法長官為“司寇”,下設(shè)“正” “史”等官職輔佐。問神請筮是當(dāng)時司法取證的重要方式,因而貞人(卜者)也參與司法審判活動。在地方,實(shí)行分封制度,在畿外的諸侯享有比較獨(dú)立的司法權(quán),畿外諸侯可以自行任命司法官,不需上報。
西周時,司法制度有了更大的發(fā)展,并形成了相當(dāng)?shù)捏w系。君權(quán)方面,周天子仍是國家的最高統(tǒng)治者,享有最高的行政司法權(quán)力。周天子的管轄區(qū)域內(nèi),《周禮?秋官》中記載,在中央設(shè)有大司寇、小司寇、士師等司法長官,并設(shè)司刑、司刺、司約、司盟、司厲、布憲、禁殺戮、禁暴氏等官職加以輔助。在地方則根據(jù)其管轄區(qū)域設(shè)置鄉(xiāng)士、遂士、縣士、方士、訝士等職,主掌司法事務(wù)。而在周天子之外的地方,則仍舊是分封制,由諸侯執(zhí)掌境內(nèi)行政司法大權(quán),司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置由其自行決定,周天子對諸侯國內(nèi)的司法享有較為有限的干涉權(quán),地方司法相對也是比較獨(dú)立的。
春秋戰(zhàn)國時期總體上仍舊是沿襲西周舊制,只是對司法機(jī)構(gòu)的稱謂有所不同。春秋時,魯國稱“司寇”,齊國稱“士”,楚國稱“司敗”;戰(zhàn)國時,秦國稱為“廷尉”,楚國稱為“廷理”。不過這一時期周天子的權(quán)威和勢力急劇衰減,周王和中央對地方的控制和干涉名存實(shí)亡,各地方諸侯國的行政司法權(quán)力擴(kuò)大,為以后行政司法體制的改革提供了前提。
秦始皇統(tǒng)一六國后,為加強(qiáng)中央集權(quán)的君主專制制度,在中央實(shí)行三公九卿制,由皇帝總攬全國行政、立法、司法等各項(xiàng)大權(quán)。三公之中,丞相居首,而司法權(quán)(廷尉)只位列九卿之一。此時司法權(quán)雖仍獨(dú)立存在,但地位已低于丞相,且需對三公負(fù)責(zé)。秦始皇親自行使審判大權(quán),“躬操文墨,晝斷獄,夜理書,自程決事,日懸石之一”,使得“天下之事無小大皆決于上”。
漢朝承襲秦制,皇帝仍是國家最高行政長官兼司法審判官。凡重大案件,均要報請皇帝裁決。同時相比先秦,漢朝還規(guī)定,對官吏犯罪,須“上請”,由皇帝做出裁決。不但如此,相比先秦時期君主對案件的最終裁決權(quán),漢朝皇帝還親自行使具體的審判權(quán),例如,東漢光武帝“常臨朝聽訟,躬決疑事”?；实鄣乃痉?quán)已由過去的終局裁決權(quán)變?yōu)樨灤┧痉▽徟惺冀K。同時由于集權(quán)專制的體制,加之司法權(quán)已位于相權(quán)之下,需對三公負(fù)責(zé),漢代時司法權(quán)除廷尉之外,丞相、御史大夫等中央機(jī)關(guān)也開始分享一部分司法權(quán),典型的如丞相、御史大夫和廷尉共同審理具有全國影響的要案,其審理程序稱為“雜治”。到東漢時,則“事歸臺閣(尚書臺)”。在地方,郡縣制的實(shí)行,極大地削弱了地方司法的專斷權(quán),皇帝和中央得以對地方司法加以干預(yù)控制。不過在地方官僚體制中,行政與司法仍舊是由地方行政長官兼理,在地方行政體制之外不再另設(shè)單獨(dú)的司法官職和機(jī)構(gòu)。在秦朝,地方分為郡縣兩級,故而地方司法機(jī)構(gòu)也主要分為兩級?？な刈鳛橐豢らL官,擁有地方最高的審判權(quán),對郡內(nèi)重要案件以及各縣上報案件擁有批準(zhǔn)權(quán)和呈報中央的權(quán)力?？h令作為一縣長官,對本縣內(nèi)案件享有司法權(quán),其下設(shè)有縣丞、曹等職,負(fù)責(zé)對本縣案件進(jìn)行具體審理,但審判須報縣令批準(zhǔn)?？h令對本縣案件享有批準(zhǔn)權(quán)與上報權(quán)。在縣下又設(shè)鄉(xiāng)、里作為基層社會組織。鄉(xiāng)設(shè)嗇夫,負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)案件的調(diào)解和審理工作;里設(shè)里長,負(fù)責(zé)本里治安管理。鄉(xiāng)夫里長成為穩(wěn)定基層行政司法的基本組織。漢朝基本承襲秦制。只是郡守的司法權(quán)更大一些,除對本郡案件享有批準(zhǔn)與上報權(quán)力之外,還掌握死刑案件的判決權(quán)。同時漢初全國實(shí)行分封制與郡縣制并存的體制,對于諸侯國內(nèi)案件的審判權(quán)則實(shí)行由中央派內(nèi)史輔佐諸侯具體承辦案件,以保障中央對地方司法的控制。景帝之后,改為丞相執(zhí)掌其封國內(nèi)之司法權(quán),地方的司法權(quán)進(jìn)一步向中央行政權(quán)力集中。
從魏文帝稱帝(220年)至隋文帝出兵滅陳(589年),將近四百年的時間,除西晉曾短暫一統(tǒng)華夏外,中國再次回到各地分裂割據(jù)的狀態(tài)。這一時期的司法制度,一方面仍舊沿襲秦漢的舊制,另一方面中央集權(quán)的衰弱,各地割據(jù)政權(quán)的建立,也為司法制度的變革提供了更多的可能和選擇。這一時期成為上承秦漢,下啟隋唐的一個重要過渡時期。魏晉時期,中央主掌司法審判事務(wù)的機(jī)構(gòu)仍是廷尉(魏、蜀、吳三國初均設(shè)“大理”行使該職能,但其后不久均恢復(fù)廷尉之名)。西晉初,曾以吏部尚書、三公尚書郎等職與廷尉共“領(lǐng)刑獄”之事,不久后司法權(quán)皆并入廷尉,廷尉依舊作為中央最高司法部門,主掌司法審判之事。東晉沿用西晉舊制,廷尉在中央統(tǒng)領(lǐng)全國司法審判事務(wù)。同時,皇權(quán)的地位和權(quán)威依舊如初,皇帝是國家最高行政、司法大權(quán)的執(zhí)掌者,相較秦漢,魏晉時期皇權(quán)對廷尉司法權(quán)的控制有所加強(qiáng),皇帝經(jīng)常直接過問廷尉司法事宜,下達(dá)旨意,相權(quán)權(quán)力更加分散。如《晉書?武帝紀(jì)》記載:泰始四年,晉武帝“臨聽訟觀,錄廷尉洛陽獄囚,親平?jīng)Q焉”。在地方,行政機(jī)構(gòu)設(shè)州、郡、縣三級,仍舊是行政司法合一,各州、郡、縣的最高行政長官同時兼任當(dāng)?shù)厮痉ㄩL官。北朝時期,對秦漢舊制進(jìn)行了一些富有建設(shè)性的改革,司法權(quán)被進(jìn)一步分割,行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大,向以后行政司法合一前進(jìn)了一步。北齊正式將廷尉更名為大理寺,此后歷代王朝中央最高司法審判機(jī)關(guān)均采取這一稱謂。北齊大理寺最高長官為大理寺卿,置少卿、丞各一人,為其輔佐。同時設(shè)有屬官、檻車督、掾、獄丞、司直、明法等若干人,其官職設(shè)置比前代有了較大的擴(kuò)充。同時北齊開始將一部分司法權(quán)分配到中央行政機(jī)構(gòu)中,加強(qiáng)了尚書省監(jiān)管司法工作的職能。其后,到隋唐時,改都官尚書為刑部尚書,形成了中央大理寺和刑部共同執(zhí)掌刑獄的司法審判制度。
公元581年,楊堅(jiān)登基稱帝,建立隋朝后,廢除了北周當(dāng)時仿《周禮》而行的六官體制,以北齊官制為基礎(chǔ),初步制定了以三省六部制為核心的中央權(quán)力體系,行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)一步合并集中?；实蹤?quán)力處于至高無上的地位,皇帝擁有最高的司法權(quán),而且還擁有最高的立法權(quán)。國家的一切法令、政令都要通過皇帝發(fā)布。同時皇帝擁有最高的司法審判權(quán),不但有最后的定罪審核權(quán),而且還可以直接對案件進(jìn)行審理。隋文帝“每季親錄囚徒,常以秋分之前省閱諸州申奏罪狀”。同時隋朝開始將全國的死刑執(zhí)行權(quán)集中到皇帝手中,開皇十六年(596年),詔曰: “決死罪者,三奏而后行刑”,還規(guī)定了皇帝的赦免權(quán),如大赦、曲赦、將囚徒等。司法權(quán)進(jìn)一步淪為行政權(quán)的附庸。中央改六曹為六部,刑部是其中最重要的司法行政機(jī)關(guān),主要掌管司法行政,負(fù)責(zé)制定法律、法令以及各級司法機(jī)關(guān)在訴訟審判中的各種行為規(guī)范。大理寺是國家最高審判機(jī)關(guān),但受到刑部和皇權(quán)的制約。全國的死刑終審權(quán)在中央,由大理寺執(zhí)掌,事畢報刑部裁決,而后奏明皇帝決定是否執(zhí)行。隋朝以刑部和大理寺共掌司法,是中國司法制度史上首次出現(xiàn)司法行政與司法審判分離的現(xiàn)象,具有重大意義。在地方,隋初實(shí)行州郡縣三級的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置,后改為郡縣兩級。州的長官為刺史,郡稱太守,縣稱縣令,各地的最高行政長官同時兼任本地最高司法長官。
唐朝承襲隋朝舊制,中央三省對司法的作用進(jìn)一步強(qiáng)化。皇帝在立法和司法以及行政方面依舊處于至高無上的地位,立法多出自皇帝的個人意志,以皇帝名義頒布?；实壅莆罩罡叩乃痉▽徟袡?quán)、復(fù)決權(quán)和赦免權(quán)。對重大案件,皇帝甚至可以以“詔獄”名義,組織御用機(jī)構(gòu)直接審理。中央三省在唐代獲得了較大的司法權(quán),三省長官為中央最高行政長官,對死刑以上的重大案件“集議”,是僅次于皇帝的最高審級。中書、門下兩省有對司法的復(fù)議權(quán),太宗手詔敕曰: “自今門下省復(fù)有據(jù)法合死,而情在可矜者,宜錄狀奏聞。”開元二十五年(737年)規(guī)定:“凡決死刑,皆于中書門下詳復(fù)?！笨梢姶藭r死刑的復(fù)決權(quán)由刑部歸于中書門下。尚書省擁有一定的司法權(quán)及司法監(jiān)督權(quán)。胡三省注曰:“唐制:凡國之大獄,三司詳決。三寺,謂給事中、中書舍人與御史參鞫也?！笨梢娙￠L官享有對全國重大案件的審理權(quán)。
宋朝政權(quán)在五代十國分裂割據(jù)的時期建立,為了避免地方勢力過強(qiáng)形成割據(jù)或者中央勢力坐大顛覆皇權(quán),宋初統(tǒng)治者對國家政治體制從縱向和橫向進(jìn)行了大量的改革,將中央和地方權(quán)力進(jìn)一步向皇帝手中集中,保證其專制地位,同時對中央和地方的體制進(jìn)行分權(quán)制約,防止地方勢力過于強(qiáng)大。其在司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也體現(xiàn)了這一思想。皇帝掌握著全國最高行政和司法大權(quán),處于至高無上的地位,同時中央一級司法機(jī)構(gòu)仍舊沿襲唐制,設(shè)大理寺、刑部,同時賦予御史臺更多的審判之權(quán),與大理寺和刑部并列為中央三大司法機(jī)關(guān),這樣司法權(quán)在中央由一分為二變?yōu)橐环譃槿?更加分散,便于皇帝控制。其中大理寺仍舊主司審判職能,刑部主管復(fù)核全國死罪已斷案件,以及官員犯罪后在行政上如何處理的各項(xiàng)事務(wù)。御史臺不僅可以履行一般的審判職能,還是法律規(guī)定上訴程序中一個必要的等級。同時為了避免司法腐敗,宋朝開創(chuàng)了“鞫讞分司”制度,即審與判相分離,使司法權(quán)內(nèi)部也得到制衡,很大程度上避免了司法腐敗。在地方,司法與行政依舊是合一的,宋朝地方設(shè)州縣兩級,其既是地方行政機(jī)構(gòu),也是地方司法機(jī)構(gòu)。
元代是中國歷史上第一個由少數(shù)民族建立的統(tǒng)一的封建王朝。從總體來看,元朝的司法制度受中原文明影響較大,但又具有自己的特點(diǎn)。在中央,元朝仿宋制設(shè)立了刑部和御史臺,刑部由唐宋以來的死刑復(fù)核機(jī)關(guān)變?yōu)橹醒胱罡邔徟袡C(jī)構(gòu)和司法行政機(jī)構(gòu),御史臺與前朝相比變化不大。同時為解決民族和宗教等問題,又另設(shè)大宗正府和宣政院,用來維護(hù)蒙古族特權(quán)和處理宗教審判事務(wù)。除此之外,另設(shè)有樞密院,主掌軍隊(duì)的軍政和司法大權(quán)。由此中央司法權(quán)一分為五,加強(qiáng)了君主專制集權(quán)。但元朝沒有設(shè)立大理寺,大理寺的司法審判職權(quán)自元朝開始,劃歸刑部總攬,同時刑部附設(shè)監(jiān)獄,進(jìn)一步擴(kuò)大司法權(quán)限。行政與司法合一,在元代開啟先河。沈家本論其變化認(rèn)為:“唐宋以前,刑部不置獄而大理有獄,元不設(shè)大理寺,始于刑部置獄,此刑制中之一大關(guān)鍵也?！薄白源罄聿枚滩恐锚z,司法、行政遂混合為一,不可復(fù)分?！弊鳛樾姓到y(tǒng)的刑部,在元朝,其職能取代了司法裁判系統(tǒng),刑部之外,中央沒有另設(shè)專門的司法機(jī)構(gòu),刑部兼理行政司法與司法審判雙重職能,自此,秦漢以來相對獨(dú)立的司法權(quán)被并入行政系統(tǒng)。在地方,元朝將全國劃分為若干行省,各地長官仍舊同時兼理司法事務(wù),司法行政合一。
明代君主專制集權(quán)的政治體制進(jìn)一步發(fā)展強(qiáng)化?？v向上,皇帝完全操控中央和地方的行政司法決定,廠衛(wèi)組織的設(shè)置,使得皇帝將司法權(quán)限牢牢地控制在自己手中,中央司法權(quán)的地位要低于廠衛(wèi)組織。橫向上,司法機(jī)構(gòu)重設(shè)大理寺,但刑部和大理寺的職權(quán)則與唐宋正好相反,由刑部負(fù)責(zé)審案,大理寺則承擔(dān)了復(fù)核職能。同時設(shè)都察院,負(fù)責(zé)監(jiān)督并分享一部分司法權(quán)力。刑部、大理寺和都察院構(gòu)成常設(shè)的三法司,同時設(shè)有許多臨時司法機(jī)關(guān),另一方面為加強(qiáng)君主專制,廠衛(wèi)組織全面干預(yù)和操縱司法活動?？傊?在這一時期行政和司法權(quán)高度集中到皇帝手中,司法審判權(quán)基本轉(zhuǎn)移到行政體系的刑部手中,大理寺只掌復(fù)核一權(quán)。中國古代司法行政合一的權(quán)力體系正式形成。
清朝是中國最后一個封建專制的王朝,皇帝的權(quán)力登峰造極,把國家立法、司法、行政及軍事大權(quán)全部掌控于手中,對地方和中央權(quán)力的控制無以復(fù)加。在中央,清朝沿用明朝舊制,以刑部、都察院、大理寺為“三法司”,在形式上聽命于皇帝,又構(gòu)成相互制約的中央最高司法權(quán)力機(jī)構(gòu)。刑部“掌天下刑罰之政令”,主持司法行政與修訂律例,審理中央管理違法案件等,大理寺負(fù)責(zé)復(fù)核刑部已決案件。中央行政司法合一。地方分為省、府、縣三級,地方行政長官兼理地方司法事務(wù),行政與司法合一。
綜上所述,中國古代行政兼理司法傳統(tǒng)具有悠久的歷史,是伴隨著封建社會的產(chǎn)生,君主專制集權(quán)制度的設(shè)立,國土面積遼闊,交通不便等人文與社會因素而產(chǎn)生和發(fā)展完善起來的。行政司法合一的權(quán)力體系,有效地保證了全國政令的統(tǒng)一和執(zhí)行效率,對維護(hù)國家穩(wěn)定起到了重要作用。

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