“深圳：政府購買服務(wù)”透視{2}
對(duì)話深圳行政體制改革方案設(shè)計(jì)者之一馬敬仁
本報(bào)首席記者 樊克寧本報(bào)記者 蔣錚 周敏 金露 王志鈺
大量公共事務(wù)外包出去了
記者：馬教授，我們了解到深圳新一輪改革啟動(dòng)之前，有些改革早已經(jīng)在做了，像公共品的市場化。政府通過購買服務(wù)，將原來由政府承擔(dān)的許多服務(wù)職能交給市場去做。我們認(rèn)為這是一種重要鋪墊，也就是說政府在實(shí)施大的改革步驟之前，要先清除一些負(fù)擔(dān)，那些自己做不了的事情就不要做了，為改革的輕裝上陣掃清道路。
馬敬仁（深圳大學(xué)管理學(xué)院教授）：情況正是這樣。深圳最早是從園林、綠化、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等距離政府權(quán)力中心比較遠(yuǎn)的公共事務(wù)開始外包、委托、購買的；接著搞了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的后勤社會(huì)化，慢慢發(fā)展成為公共品市場化和社會(huì)化這樣的趨勢，從公用事業(yè)水電氣開始，到民營醫(yī)院、民辦學(xué)校、政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)……從2001年試點(diǎn)到現(xiàn)在的改革，大量公共事務(wù)委托外包給非政府的機(jī)構(gòu)，全部都社會(huì)化了，深圳是做得比較超前的。
事情正從無序到有序
記者：可是老百姓還不太信任由市場提供的公共品，時(shí)而聽到一些聲音在質(zhì)疑公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。而另一方面購買公共品本身也存在問題，比如社工或物業(yè)公司抱怨政府購買公共品的價(jià)格偏低。
馬敬仁：這恰恰正是我們要做的事情。從無序到有序，在混亂中構(gòu)建一個(gè)公共品的結(jié)構(gòu)。從深圳的情況看，首先是立法。今年在討論這個(gè)問題，包括公共物品的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格、社工制度的規(guī)范，比如基本公共服務(wù)是怎樣的？哪些人需要政府安排社工，哪些人不應(yīng)有社工，這些都需要有很具體、細(xì)致的法律規(guī)定。公共品這一塊，市場化、社會(huì)化發(fā)展速度非?？?，已經(jīng)建立起了比較完善的公共財(cái)政體系，公共財(cái)政部門“以事定費(fèi)”，就是根據(jù)事情確定費(fèi)用，先看看這個(gè)事情我有沒有，有的話就政府供給，沒有的話（比如社工）就購買。目前總體上來看，我感覺深圳的做法還是有一定的領(lǐng)先性。
改革是“被形勢推到這一步了”
記者：在深圳的公共品市場化方面，政府購買社工服務(wù)已經(jīng)做得比較成熟，似乎政府也有意培育了這一公共品的市場化。但是有的就不是政府培育的，比如西鄉(xiāng)街道將“大城管”服務(wù)職能交給物業(yè)公司，它的出現(xiàn)好像是迫于無奈？有點(diǎn)像改革開放早期農(nóng)民偷偷搞土地承包制，是從基層自發(fā)產(chǎn)生的？
馬敬仁：對(duì)，它不是政府事先設(shè)計(jì)好的，而是自發(fā)的，是沒有辦法的辦法，政府實(shí)在做不過來了，它被形勢推到這一步了。
記者：為什么會(huì)想到讓物業(yè)同城管這兩種職能對(duì)接？
馬敬仁：要說城管本身，從體制上來說也是矛盾的產(chǎn)物，它不具有執(zhí)法的資質(zhì)，實(shí)際上跟物業(yè)在身份上是一樣的，只不過因?yàn)樗姓尘?，背后是城管局、?zhí)法辦，而物業(yè)公司真正是以市場為主體，所以看起來有區(qū)別。也就是說，在市場化程度上，城管離市場遠(yuǎn)了點(diǎn)，而物業(yè)就是市場，它們是可以做同一件事的。
記者：您認(rèn)為西鄉(xiāng)提供的最重要的經(jīng)驗(yàn)是什么？
馬敬仁：就是它把物業(yè)管理的方式方法引進(jìn)來。過去政府執(zhí)法的成本很高、效率不高，小商販很大程度上是以麻雀戰(zhàn)的方式存在，但是物業(yè)人員就不同，他可以跟商販、居民有平等的溝通，因?yàn)槟闶撬目蛻?，這同城管居高臨下地執(zhí)法，心態(tài)是不一樣的。你把城管的職能包給物業(yè)，既增加和諧指數(shù)，又可以降低管理成本，還可以解決政府管事過多、過泛、質(zhì)量低的問題。現(xiàn)在市民滿意，效果好，滿意度還高。西鄉(xiāng)是一個(gè)很好的嘗試。
如何制約過程中的權(quán)錢交易
記者：物業(yè)公司畢竟不是政府機(jī)構(gòu)，一般的事務(wù)還好辦，如果發(fā)生危及社會(huì)治安之類的事件，光靠物業(yè)公司可能還是有問題吧？
馬敬仁：在城管這一塊，我們覺得可以在事務(wù)上作一些分流，一部分事務(wù)可以交給警察，比如那些風(fēng)險(xiǎn)比較大的，危及到人身安全的事務(wù)。與此相適應(yīng)，就必須提出一個(gè)大警察制度的問題，必須成立類似城管警察、市場警察的隊(duì)伍。而日常的管理，尤其是面對(duì)小商販、路面、市容市貌的這些管理，物業(yè)公司完全可以去做，只要能夠跟警察、消防機(jī)構(gòu)有一個(gè)好的合作關(guān)系，建立一個(gè)聯(lián)動(dòng)的關(guān)系就可以了。
記者：將城管職能外包需要經(jīng)過怎樣的程序？會(huì)不會(huì)有企業(yè)因跟街道政府關(guān)系好，就得到這個(gè)項(xiàng)目，怎樣制約權(quán)錢交易的行為？
馬敬仁：政府購買服務(wù)、外包還是正在探索中。很多企業(yè)開始時(shí)還覺得這種事情有風(fēng)險(xiǎn)，可能出力不討好。所以剛開始時(shí)我認(rèn)為不需要很急地去規(guī)范，可以探索。你想這些商販或其他人員，連城管都頭痛，都搞不好，物業(yè)公司自己能不能管得好？這里涉及到供應(yīng)商的資質(zhì)問題。所以首先要考慮的是資質(zhì)認(rèn)證需要規(guī)范化，還要有一個(gè)相對(duì)的適度的競爭機(jī)制，比如采取公開招投標(biāo)的方式。我們有一些很成熟的辦法，可以很快地加以解決。然后就是監(jiān)管，限制權(quán)利的濫用，再一個(gè)就是社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督將來的空間很大，國外是這樣做的：在居民中聘請監(jiān)督員，監(jiān)督員每個(gè)月寫一份評(píng)價(jià)報(bào)告，就可以免付管理費(fèi)。
走出這一步是不能回頭了
記者：政府購買服務(wù)，是面向市場購買的，但市場天生是逐利的，比如房產(chǎn)局把文件打印工作交給市場去做，結(jié)果價(jià)格很高，老百姓感覺這個(gè)公共品變味了。政府在購買公共服務(wù)的過程中，怎么約束企業(yè)的逐利本能？
馬敬仁：如果是純粹的公共物品，一般由政府提供，是不允許盈利的。那么準(zhǔn)公共物品就有一定的利潤空間，但是有限制，一般是8%-10%，就是說你的福利也就是10%左右；最高是15%，但是就要征收一定的稅費(fèi)了。一般來說做公共品的提供商，有很穩(wěn)定的收入，客戶非常穩(wěn)定，可以旱澇保收，即使除了成本只有5分利，那也相當(dāng)不錯(cuò)了。所以，政府要限制它的利潤，同時(shí)要公開它的利潤，要讓社會(huì)監(jiān)督它的利潤收入的狀況，監(jiān)管需要透明。我們現(xiàn)在面對(duì)的問題是，會(huì)計(jì)系統(tǒng)，社會(huì)的信用系統(tǒng)這一塊能不能建設(shè)起來，這是一個(gè)難點(diǎn)。比如做假賬如何應(yīng)對(duì)？我們可以設(shè)想，將來公共品的外包、購買也可以采取全程電子跟蹤服務(wù)和監(jiān)管，寓管制于服務(wù)之中。
記者：香港在公共服務(wù)這一塊很大程度上利用了社會(huì)中介組織去做。
馬敬仁：香港的公共服務(wù)程度也是世界上最高的之一。很重要的一條，香港有一個(gè)發(fā)達(dá)的社會(huì)自治系統(tǒng)。而我們是什么事情都要政府出面，顯得政府天天都有做不完的事。也就是說，香港的公共品的市場主體，也就是公共品的生產(chǎn)和供給主體非常繁多。我們現(xiàn)在的這個(gè)主體還非常有限，在購買服務(wù)方面就顯得市場不夠發(fā)達(dá)。等這個(gè)市場主體企業(yè)多了，競爭多了，政府就能有更多選擇權(quán)，公眾的受益也會(huì)大了。
記者：就是說走出這一步是不能回頭了的。
馬敬仁：沒錯(cuò)，再過十年你會(huì)看到琳瑯滿目的公共物品的市場。
